第100期城市地下空间规划原则的思考

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第100期城市地下空间规划原则的思考

2020-9-14 14:10

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【52监测网】第100期城市地下空间规划原则的思考

52监测网专家报告分享-第100期

《城市地下空间规划原则的思考》

李迅中国城市规划设计研究院

城市地下空间开发利用机遇与挑战

城市地下空间开发规划原则的讨论

内容介绍

一、城市地下空间开发利用机遇与挑战

城市的意义

城市以占全球2%的表面积容纳了全球约50%的人口，在创造全球80%以上GDP的同时，也同时消耗着全球80%的资源与能源消耗总量，排放着同等规模75%的温室气体。（联合国）伴随着全球生态环境问题的愈演愈烈，我们不得不开始重新审视人与自然的关系。

城市既是环境问题的肇事者，也是最大的受害者。

城市工作的基本判断

• 我国城市发展已经进入新的发展时期。

• 城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。

城镇化发展中后期特点

• 一是城镇化速度从高速增长转向中高速增长；

• 二是城市发展将转向规模扩张和质量并重阶段；

• 三是各种城市病有可能集中爆发；

• 四是需要转变城市发展方式。

塑造高质量发展、高品质生活的宜居城镇空间

国际城市地下空间开发经验启示

◇ 沿地铁站点轴向发展

地下商业步行街成为城市公共空间的重要组成部分，与站点地区的地面空间格局有机结合，塑造地上、地下共同承载城市更丰富、更舒适、更综合的公共空间结构，甚至成为城市空间发展轴的重要组成部分。

◇ 综合开发

综合开发主要表现为具有生产、生活和交通功能的地下综合体。地下综合体包括地下步行道系统和地下快速轨道交通系统，以及地下高速道路系统和换乘枢纽，是具有大城市现代化象征的建筑类型之一。

◇ 分层开发与深度开发

深层地下公共空间的设计已成为未来城市建设的重要课题。地下公共空间往深层发展，可以合理利用各空间层面，减少相互干扰，使用功能更趋合理，系统更加完整。

◇ 改善地下空间环境

重视地下公共空间的设计，特别在空调设施、采光照明、室内设计、智能管理等方面做到近似地面建筑空间环境，甚至尽可能把自然光引入地下，模拟自然界的动态变化。

经验启示

通过以上对国内外发展历程、发展现状和相关经验的分析，可以得出以下几点结论：

◇ 在发展时序方面，地下空间开发由点到线最后形成面状网络化形态，开发深度上由浅层开发向逐步转向深层开发。

◇ 开发功能方面，由原来单一的交通工程转向混合功能（交通、商业、办公功能），其中商业开发比例逐渐提高。

◇ 在地下空间系统方面，连通是关键，但与此同时地下通道连接项目适宜性与地面功能息息相关，其中连通的效益和需求随着商业、办公、大学、政府办公、居住逐步降低。

◇ 开发模式方面，地下空间的开发与产权关系相结合形成不同的开发模式，其中政府推动与协调是其中的关键因素。

◇ 环境设计方面，由于总体上地下活动关联还是小于地面活动关联（即使在地下空间开发成熟的地区也是如此），因此要注重地下和地上的无缝连接；在环境设计上做到地上感觉得到地下，地下感觉不到地下。

城市地下城市空间发展趋势

（1）利用城市基础设施建设、更新、改造的契机

（2）供人活动的地下空间开发利用规模不断扩大（在城市的影响日益变大。如日本的地下商业街、加拿大的地下城等。）

（3）地上地下协调发展（地下公共空间成为地上城市功能的有效补充。）

城市地下空间规划目标

• 总体目标

◇ 科学和合理地推进城市地下空间开发利用，充分发挥城市地下空间综合效益，提高城市地下空间规划建设管理水平，促进城市持续健康发展。

◇ 更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、四通八达的城市地下空间。

◇ 力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系。

• 具体目标

◇ 一是建立和完善城市地下空间规划体系，推进城市地下空间规划制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。

◇ 二是开展地下空间普查，推荐城市地下空间综合管理信息系统建设。到202年，不低于50%的城市初步建立包括地下空间开发利用现状、规划建设管理、档案管理等的综合管理系统，有效提升城市地下空间信息化管理能力。

◇ 三是健全地下空间开发利用各项管理制度，完善有关法律法规、标准规范的制定，地下空间开发利用依法管理工作取得较大进展，使管理水平能够适应经济社会发展需要。

城市地下空间规划主要任务

（1）完善地下空间开发利用规划体系

• 推进城市地下空间开发利用规划编制

• 完善城市控制性详细规划中涉及地下空间的内容

• 协调地下空间规划与有关规划的关系

• 完善地下空间规划管理制度

（2）推进建设地下空间建设标准体系

• 完善地下空间规划设计标准规范

• 修订完善地下空间施工建设标准规范

（3）推进建设地下空间普查和地下空间信息系统

• 开展地下空间普查

• 建立地下空间信息系统

（4）完善地下空间开发利用立法体系

• 开展立法前期研究

• 鼓励地方加强立法

• 加强制度建设

二、城市地下空间开发规划原则的讨论

1. 先规划、后建设

2. 安全第一、以人为本

3. 生态优先，公益优先

4. 统筹开发，综合效益

5. 互连互通、上下结合

6. 远近结合、平战结合

7. 重点建设、注重品质

8. 依法行政，加强监管

基本原则一——先规划、后建设

• 规划制定落后于城市建设发展实践

◇ 我国城市地下空间规划制定尚处于探索阶段，存在规划组织编制主题不明确、规划体系不清晰、缺乏统一规范的规划编制要求等问题，对城市地下空间资源保护和合理开发产生不利影响。

◇多数城市地下空间开发利用缺乏规划，城市地下空间规划制定普遍滞后于建设发展实践。

• 基本情况掌握不足

◇ 大部分城市对地下空间开发利用基本现状掌握不足。城市规划建设管理部门通过实施规划许可管理，对近期城市地下空间开发建设情况较为了解，但对早期建设的地下空间开发利用情况缺乏掌握。

◇ 此外数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题，也导致一些地方地下空间调查进展不顺。

• 总体布局——规划管理原则

基本原则二——安全第一、以人为本（地下空间防灾规划）

• 规划目标

至2020年新建民防工程使用面积62万平方米，人均使用面积1平方米。初步形成以指挥、医疗救护和防空专业队等骨干工程为重点、交通干（支）道工程为干线、人员掩蔽工程为主体并配置适当数量配套工程的布局合理、功能齐全的民防工程防护体系。

• 设施配置

全区以街道、镇为单位分为9个防空片。至2020年，全区建有区级指挥工程和急救医院各1座，防空专业队工程 3 座；每个防空片内建有街道级指挥所、医疗救护站、人员掩蔽工程和物资库、车库，当半径500米范围内规划各类民防工程总建筑面积大于5000平方米时，在负荷中心处设区域电站，有条件的设供水站等配套工程。

• 空间布局

以指挥工程为核心，医疗救护、防空专业队工程为骨干，人员掩蔽工程为主体，以兼顾设防的地铁工程为交通干道，并以物资库、车库等其它工程相配套。其中骨干工程主要结合区级中心和社区级中心的社会服务设施以及配合大型的公共绿地和广场进行建设，人员掩蔽工程和物资库等配套工程主要结合居住、办公等建筑设置。

• 2016年6月，通过对中国CNKI数据库及日本cinii数据库检索数据分析（工程技术方面研究除外）。在地下空间规划方面，我国地下空间规划研究陆军工程大学、同济大学、清华大学等学者，主要针对地下空间总体规划、规模预测、详细规划、规划管理等各方面进行了研究，其中总体规划及管理、指标及评价（8.54%）。

• 而日本则关注站点区域地下空间地下街规划（总体规划指标及预测相关研究为0），其环境及安全研究达到22%。

• 另外，cinii搜索结果没有出现underground planning及underground space planning，最相近的词汇为“underground city planning”。反应出土地私有制的限制导致日本规划设计主要集中在某地区地下街及地下通路规划，但其也探讨公、私土地结合的地下空间利用规划及3D地下城规划。

——袁红

基本原则三——生态优先、公益优先

秉承“绿色、科技、人文”奥运建设三大理念，积极探索绿色生态园区建设的新模式、新途径

占地62.8公顷，地上总面积144万平方米，包括17块用地；综合容积率3.47；绿化率30.38%；地下总建筑规模约30万平方米

• 一体化建设实施：利用中央绿地的地下公共空间，实现餐饮、购物、停车、地下通道、综合管廊等公共服务设施的一体化建设；利用市政道路红线下空间，将人行通道、车行通道、综合管廊共构在一起，实现结构一体化；借助BIM 技术将复杂工程可视化，使各专业协同工作，实现运维管理一体化

• 大规模、高水准开发利用地下空间：地下一层实现各地块人行连接，地下二层实现各地块车行连接，地下三层实现供给各地块市政管线综合管廊连接

• 雨水综合利用：综合使用各种透水材料，利用下凹式绿地，雨水被沉淀、过滤、净化、蓄存后用于绿化、灌溉等功能

• 超大集中绿地：中心绿地绿化面积6.4公顷，占园区总绿地面积的30%，占地下空间单体项目绿化率的79.2%，大大提高了公共绿地有效面积和景观品质

• 智慧城市：通过智慧照明、智慧交通和智慧节能建设智慧环廊系统，利用智慧管控、智慧安防、智慧照明、智慧环保和智慧消防建设智慧管廊系统

国外发达国家在城镇化50%时间点前后，开展大规模的城市生态修复工作，我们可以看到有很多成功的城市生态修复的案例。

基本原则四——统筹开发，综合效益

结合广场绿化、道路修建地下综合性商业

集商业、文化娱乐、停车及公共设施于一体，向建设地下城的规模发展。

• 上海人民广场地下综合体综合式（1+1+1）结合地铁1、2号线换乘站形成了一个包括2座地铁车站、2座地下商场、一座地下停车场和一座地下变电站的大型地下综合体，地面为大面积公共绿地并恢复了人民公园。地下一层为迪美商城，地下二层为停车场，广场东南侧建设了一座22万伏的大型地下变电站，广场东北侧建了一座容积2万立方米的地下水库。

• 北京展览馆南广场

混合式（1+1）

广场地面为以种树为主的绿化广场，地下开发了三层地下空间，这个项目是北京第一个以停车为主要功能的工程，在地下停车场、商业与绿地相结合方面做出了有益的尝试。

• 济南泉城广场

混合式（1+1）

地下开发一层，主要为商业、餐饮、娱乐、停车等功能，采用复合开发的方式，由政府投资修建，银座商城每年向政府缴纳租金，政府每年从中拨款用于广场地面运营维护费用。

基本原则五——互连互通、上下结合

• 解决系统性整体性不足的问题

◇ 城市地下空间作为城市地面空间的重要补充，只有建立有机联系才能发挥其提高城市空间资源利用效率、实现综合效益的作用。目前，我国城市地下空间开发利用普遍存在系统性缺乏问题。

◇ 一方面，城市地下空间之间连通性较差，同一地区相邻项目之间缺乏联系和贯通，存在零星、分散、孤立开发问题；

◇ 另一方面，城市地下空间与地面空间协调不足，缺乏衔接，甚至相互矛盾，形成安全隐患。

地下空间竖向布局

基本原则六——远近结合、平战结合（资源评估）

对地下空间资源进行正确的评估和评价，判断地下空间发展的潜在价值，确定资源的合理开发容量，合理分配和保护地下空间资源，完成对地下空间的资源的分布、评估，为城市地下空间开发提供依据。

◇可合理开发的地下空间资源蕴藏量（数量）；

◇地下空间资源可开发程度的质量等级（质量）；

◇估算地下空间开发容量（价值）；

• 平面范围

本次研究限定在城市中心城区，西起海坡、东至吉阳和榆林湾、北接绕城高速公路，面积约为188平方公里，其中城市建设用地约71.5平方公里。

• 深度范围

地下空间资源深度的总体范围是地表至地下100米。把地下空间划分为三个层次。

浅层：地表至地下15米；

次浅层：地下15～30米；

次深层及深层：地下30～100米。

基本原则七——重点建设、注重品质

用设计来改善“地下空间封闭性”

设计手法：在负一层设置中庭；采光花园（扩大负一层范围，做成下沉花园）

福田中心区地下空间规划（仍在发育中）——现状地下空间通道

基本原则八——依法行政，加强监管（完善地下空间开发利用立法体系）

实施机制

◇ 产权划分

地下空间产权应依据《物权法》等相关法律明确，将地下空间与地上建筑统一对待，给与其商品属性，其使用权可以出让和买卖。

◇ 资金投入

出让地块地下空间和地块之间的额联系通道由开发商投入开发，政府对其涉及到公共利益部分进行引导控制，而道路、绿地等用地下的地下空间原则由政府统一投资开发，也可通过多种融资方式吸引私人资金的投入。

◇ 管理方式

可采取地面建筑的管理方式，将地下空间的开发建设纳入到一书两证的管理体系（地面地下一体开发则一起审批，地下单独开发则单独审批）。

◇ 管理内容

核心在于保障公共利益。以统一规划为前提，出让相关地块时明确地块中的公共通道位置（每栋建筑里可通行的区域要在图纸中指明并作为合约的附件）、公共出入口（包括预留出入口）、通道开放时间、公共安全的标准（如材料的质量、消防和防水膜）、开工期限、设施维护等要求，其中确定为人防工程民用的要保证其达到人防工程的要求。

◇ 鼓励机制

除去地下商业办公面积，容积率计算时地下空间面积可不计算在内；可将人防工程使用费减免优惠条件扩展到一般地下工程；出让金额可在相同区位地面价格的基础上折减；要求开发地块地下空间保障公共利益时可考虑给予容积率奖励

基本原则八——依法行政，加强监管（权属界定）

我国土地制度决定了土地所有权归国家和农村集体；

土地的流转是借助在各种主体之间土地使用权的转移来实现的；

所以，地下空间的权属问题就是使用权的制度！

◇ 地下空间的使用权界定：

使用权是通过出让土地的四至、建筑物的高度和深度加以确定，其中建筑物的高度根据规划确定，深度根据技术指标确定的建筑物的基底位置确定。

——《深圳地下空间管理办法（草案）》

确定范围之外的土地权利仍属于国家，国家可以再次出让。

——《物权法》